Kebijakan Otonomi Khusus Di Indonesia Inskontitusonal

Kebijakan Otonomi Khusus Di Indonesia Inskontitusonal

FOTO : Otis Tabuni, Magister Ilmu Hukum Universitas Kristen Satya Wacana Salatiga.…


Oleh Otis Tabuni

Landasan Juridis Atas Otonomi
(OTODA) 
 

JAKARTA, ( otonominews) Berbicara OTODA sebagai barometer untuk menyatakan otonomi khusus tidak memiliki kekuatan hukum tetap ( Legal Standing) tetapi Politik Simetris!.

Bagian B dari pembahaan ini penulis memberikan judul sesuai dengan judul makalah oleh sebab itu akan mengulas kembali UUD NRI 1945.
Bahwa  pasal 18 ayat 1-7, pasal 18A ayat 1 & 2, pasal dan18B ayat 1 & 2 tidak memberikan kewenangan terhadap wilayah dengan penyelenggaraan pemerintahan secara  khusus dalam prinsip negara kesatuan. Secara konstitusi,  negara hanya mengakui penyelenggaraan pemerintahan daerah

 Perlu diketahui  bahwa pasal  18 B adalah pengakuan terhadap beberapa daerah yang memiliki status kekhususan. Beberapa daerah yang diakuai berdasarkan UUD 1945 adalah Daerah Istimewa Yogyakarta ( DIY) dengan status pemerintahan khusus dengan bentuk pemerintahan bersifat kerajaan dan DKI Jakarta sebagai Ibu kota negara republic Indonesia  yang diatur secara khusus.

Sebagimana yang dijelaskan dalam naskah asli bahwa hak-hak asal-usul dalam daerah-daerah yang bersifat istimewa dapat di akui berdasarkan konstitusi. Dan pandangan ini telah ada sejak kemerdekaan Indonesia sehingga perubahan amandemen ke -4 dapat diakui berdasarkan status keistimewaan tersebut.

 Secara konstitusi, Indonesia adalah negara kesatuan dan pernyataan negara kesatuan dapat dipertegas kembali pada pasal 37ayat (5) amandemen ke 4 UUD 1945 dengan menyatakan bahwa” secara khsusus mengenai bentuk negara kesatuan republic Indonesia tidak dapat dilakukan perubahan”. 

Berbicara kesatuan, maka identik dengan pemerintahan yang berpusat (sentralistik) dengan memberikan pembagian kewenangan kepada pemerintahan daerah atau yang lebih dikenal dengan asas  desentralisasi sehingga dalam peraktek penyelenggaran pemerintahan, sehingga seharusnya  Presiden perintahkan Menteri dalam negeri, menteri dalam negeri perintahkan gubernur, gubenur perintahkan bupati dan atau wali kota, bupati dan atau wali kota perintahkan camat, camat perintahkan Desa dan Desa perintah RW serta RW dan seterusnya.

Dalam kondisi seperti ini,  Lembaga negara dan komisi negara lainnya hadir sebagai pelengkap dalam pelaksanaan eksekutif dan Yudikatif dan legislatif disesuaikan dengan kewenangan yang ditetapkan oleh konstitusi. 

Yang menjadi landasan berfikir penulisan ini adalah secara politik memberikan status khsusus yang diregulasikan berdasarkan undang-undang otonomi khusus, sedangkan berdasarkan UUD 1945 sama sekali tidak disebutkan dan  diakui. 

Dibawah ini pasal 18 UUD NRI 1945;
(1) Negara Kesatuan Republik Indonesia dibagi atas daerah-daerah provinsi dan daerah 
provinsi itu dibagi atas kabupaten dan kota, yang tiap-tiap provinsi, kabupaten, dan kota itu mempunyai pemerintahan daerah, yang diatur dengan undang-undang; 
(2) Pemerintahan daerah provinsi, daerah kabupaten, dan kota mengatur dan 
mengurus sendiri urusan pemerintahan menurut asas otonomi dan tugas pembantuan;
(3) Pemerintahan daerah provinsi, daerah kabupaten, dan kota memiliki Dewan 
Perwakilan Rakyat Daerah yang anggota-anggotanya dipilih melalui pemilihan umum;
(4) Gubernur, Bupati, dan Walikota masing-masing sebagai kepala pemerintah daerah 
provinsi, kabupaten, dan kota dipilih secara demokratis;
(5) Pemerintahan daerah menjalankan otonomi seluas-luasnya, kecuali urusan 
pemerintahan yang oleh undang-undang ditentukan sebagai urusan Pemerintah Pusat 
(6) Pemerintahan daerah berhak menetapkan peraturan daerah dan peraturan- peraturan lain untuk melaksanakan otonomi dan tugas pembantuan; 
(7) Susunan dan tata cara penyelenggaraan pemerintahan daerah diatur dalam undang-
undang.

Argumentasi atas pasal 18 UUD 1945 NRI, bahwa secara konstitusi memberikan pengakuan secara ekplisit dan kongkrit atas pelaksanaan pemerintahan daerah di Indonesia. Tergambar dari bunyi pasal 18 ayat 1- 7, telah memberikan kekuatan hukum mengikat terhadap pemerintahan daerah sehingga pelaksanaan dan penyelenggaraan asas otonomi daerah telah memiliki legal standing didalam konstitusi NRI. 

Jika pasal 18 ayat 1-7 UUD 1945 NRI dijadikan sebagai landasan konstitusional dalam penyelenggaraan pemerintah yang khusus, seperti halnya Papua dan Ache,  maka tidak ada jaminan konstitusi yang memberikan argumentasi atas kekuatan hukum tetap ( Legal Standing) terhadap kebijakan otonomi khusus dalam pelaksanaan penyelenggaraan pemerintahan yang bersifat khusus. 

Dibawah ini pernyataan pasal 18A UUD 1945; 
(1) Hubungan wewenang antara pemerintah pusat dan pemerintahan daerah provinsi, 
kabupaten, dan kota, atau antara provinsi dan kabupaten dan kota, diatur dengan undang-undang dengan memperhatikan kekhususan dan keragaman daerah;
(2) Hubungan keuangan, pelayanan umum, pemanfaatan sumber daya alam dan  sumber daya lainnya antara pemerintah pusat dan pemerintahan daerah diatur dan dilaksanakan secara adil dan selaras berdasarkan undang-undang.

Pasal 18A UUD 195 NRI merupakan pengaturan tentang pemerintah pusat dan pemerintah daerah provinsi dan kabupaten kota sebagaimana yang kita kenal dengan sebutan pembagian kewenangan (desentralisasi). Untuk penyelenggaran pemerintahan daerah di atur dalam Undang-Undang Nomor 24 tahun 2004 Jo Undang -Undang Nomor 12 tahun 2008 tentang pemerintahan daerah Jo Undang – Undang Nomor 23 tahun 20014 Jo tentang pemerintahan daerah Jo Undang – Undang nomor 9 tahun 2015 tentang pemerintahan daerah.  

Mananat UUd 1945 pasal 18A ayat (1) yang mengamanatkan  pengaturannya berdasarkan undang – undang, maka UU pemerintahan daerah yang disebutkan diatas merupakan turunan dari pasal 18A  ayat (1). 

Kata kunci “memperhatian kekhususan” dalam  pasal18A ayat (1) bermaksud nilai – nilai kearifan lokal, adat isti adat dan budaya yang hanya diketahui oleh para pejabat pemerintahan daerah agar diperhatikan secara khusus sehingga rakyat Indonesia merasa negara hadir untuk mereka. 
Selain itu, pengakuan terhadap keistiwaan yang telah diakui sejak kemerdekaan Indonesia seperti misalnya Daerah khusus Ibu Kota Jakarta ( DKI), Daerah Istimewa Yogjakarta ( DIY) dan lainnya diakui kembali dalam amandemen UUD 1946. Seperti bunyi text alsi Bahwa  Negara mengakui dan menghormati kesatuan-kesatuan masyarakat hukum adat beserta hak-hak tradisionalnya sepanjang masih hidup dan sesuai dengan perkembangan masyarakat dan prinsip Negara Kesatuan Republik Indonesia, yang diatur dengan undang – undang. Didalamnya pengakuan terhadap desa tradisional, kelompok masyarakat yang hidup dengan hukum adat dan sebagainya . 

Mahfud MD, menyebutkan negara kesatuan adalah negara yang kekuasaannya dipencar ke daerah-daerah melalui pemberian otonomi atau pemberian wewenang kepada daerah-daerah untuk mengurus dan mengatur rumah tangga mereka sendiri melalui desentralisasi atau melalui dekonsentrasi . 
Dari analisis penulis atas penyelenggaran pemerintahan daerah berdasarkan amanat konstitusi merupakan wujud dari asas pemerintahan daerah desentralisasi, asas sentralisasi dan asas tugas pembantuan dalam pemerintahan daerah. 

Asas desentralisasi diperlukan untuk meningkatkan efektivitas, efisiensi dalam pelayanan publik bertujuan untuk meninjau dan mengamati kondisi penduduk secara menyeluruh atas kebijakan upaya kepentingan daerah, politik dan Keikutsertaan warga melalui proses demokrasi dan seterusnya demi membangun stabilitas nasional. 

C. Penyelenggaraan Pemerintahan Otonomi Khusus Merupakan Inskonstitusional 

Penulis menempatkan waktu  untuk mencari jurnal, artikel dan naskah akademik untuk memperkuat pernyataan ini, namun rupanya agak sulit ditemukan dan bahkan tidak dapat ditemukan. Memang negara kita adalah negara hukum, apa yang menjadi keputusan legislator adalah hukumnya bagi negara hukum, setiap warga negara mengamini hal tersebut berdasarkan paham positivisme yang  dogmatis yang dapat diajarkan dan diterapkan dalam ketatanegaraan Indonesia. Semua warga negara mengakui pemberian otonomi khusus sebagai bentuk kebijakan politik atau perluasan dari pemerintahan daerah yang bersifat khusus (otonomi khusus) tanpa melihatnya dari sudut pandang yang lain.

 Penulisan ingin menegaskan bahwa tulisan ini tidak merusak ketatanegaraan Indonesia, tetapi memberian pandangan yang agak berbeda dengan perspektif yang lain. 
Penulis menyakini bahwa para ahli hukum, peraktisi hukum, pemimpin bangsa dan terutama para legislator mengetahui bahwa pelaksanaan Otonomi Khusus di Indonesa tidak diakui secara eksplisit dan khusus, namnun enggan berkomentar. Penulis dapat percaya pula bahwa negara kita yang tercinta ini secara tidak langsung berada pada level ditengah- tengah antara negara federal atau negara republik berbentuk kesatuan. Dengan asalan apapun, negara kesatuan adalah isi dari batas otonomi, otonomi dijadikan sebagai dasar pelaksanaan pemerintah daerah berdasarkan beberapa asas- asas pemerintahan daerah yang diregulasikan berdasarkan UU Otoda sebagai bentuk dari amanah pasal 18,18A dan 18 B UUD 1945 NRI. 
Yang menjadi persoalan adalah pengakuan negara atas pemberian otonomi khusus sebagai kebijakan politik.  Pendekatan Desentralisasi Asimetris di Indonesia bagi penulis adalah masalah hukum yang mutlak dikaji ulang secara terbuka. Jika kita melihat kembali pasal per pasal dan atau ayat per ayat antara Otonomi Daerah dan Otonpomi khusus sesungguhnya hampir sama dan yang berbeda berada pada pasal yang berkaitan dengan Dana Alokasi Umum (DAU) yang diberikan oleh negara.  Katanya dalam pemberian dana alokasi umum, bagi wilayah pemerintahan yang dianggap otonomi khusus memili nilai yang lebih besar daripada pada wilayah yang pemerintahannya diatur berdasarkan asas pemerintahan daerah.Namun fakta menunjukan bahwa sesngguhnya DAU justru wilayah dengan asas pemerintahan daerah berdasarkan UU OTODA lebih besar sehingga tidak menjamin atas pernyataan yang sering dilontarkan oleh pemerintah sebagai penyelenggara negara.

 Dibawah ini contoh DAU APBN tahun 2017. 
Data pemberian anggaran alokasi umum yang bersumber dari APBN kepada daerah Otonomi Khusus tidak memberikan jaminan dan kekuatan hukum karena faktanya pemerintahan daerah yang statusnya bukan khusus diberikan DAU lebih besar daripada wilayah pemerintahan otonomi khusus. Hal ini dibuktikan dengan pemberian DAU tahun 2017 terbesar ada di provinsi Jawa Timur dengan nilai Rp. 40,2 Triliun dibandingkan provinsi Papua misalnya sebagai provinsi dengan status khusus hanya Rp. 22,6 Triliun . Dengan data ini, penulis membantah adanya DAU untuk provinsi Papua dan atau Ache  terbesar yang selama ini dikampanyekan. 

1. Otonomi Khusus Tidak Memiliki Landasan Hukum

Perlu diperhatikan secara baik dan cerna bahwa dalam pasal 18, 18A dan 18B tidak mengakui secara ekplisit baik dalam bentuk pasal maupun ayat UUD 1945 tentang Otonomi Khusus. penulis perlu dijelaskan bahwa Rakyat Indonesai tidak bisa terjebak dengan pernyataan pasal 18B ayat 1 yang menyebutkan “memperhatikan kekhususan”. Maka kekhususan yang dimaksud pasal 18 ayat (1) UUD 1945 NRI adalah berkaitan dengan nilai nilai kearifan local dalam negara yang  fluralistik dengan perbedaan kebudayaan, adat isti adat, keyakinan dan lainnya yang sangat beragam, oleh karenanya mengharapkan pengakuan terhadap kekhususan yang dimaksud oleh perundang – undangan dalam penyelenggaraan negara.

 Konsekuensi daripada perbedaan tersebut, secara konstitusi perlu memperhatikan secara menyeluruh. Dengan demikin, pada pelaksaan otonomi daerah, rakyat di berbagai daerah merasakan kehadiran negara di tengah- tengah mereka. 

Berbicara Otonomi Khusus, maka perlu memahami latar belakang kebiajakan atas otonomisasi secara khusus di wilayah Indonesia seperti Ache dan Papua.
Perspektif negara republik berbetuk kesatuan, tidak menganut adanya pemberian kewenangan yang luas selayaknya negara federal. Dalam penjelasan asas – asas pemberintahan daerah berdasarkan UUD 1945 NRI dan UU Pemerintahan daerah telah mengulas bahwa tidak ada pengakuan secara kosntitusional atas pemberlakuan Otonomi Khusus bagi sebagian wilayah dalam penyelenggaran pemerintahan di daerah. 

Sebagaimana yang ditegaskan bahwa penyelenggaraan pemerintah daerah sebagai amanat konstitusi yang boleh dibilang kongkrit dan diatur secara eksplisit dalam UU pemerintahan darah dengan asas pemerintahan daerah. Bentuk pengakuan atas berbagai wilayah dengan harapan agar daerah – daerah yang dimaksud melaksanakan Otonomi Daerah.

Sedangkan mencari asas otonomi khusus berdasarkan konstitusi secara terpisah tidak dapat ditemukan. Justru yang ada adalah asas – asas pemerintahan daerah yang diregulasikan dalam UU OTDA, hal ini menyebabkan asas – asas otonomi khusus pasti  sama dengan asas otonomi daerah dalam penyelenggaraan pemerintahan daerah.  oleh karena itu penulis mengagap copy paste asas pelaksanaan otonomi daerah sebagaimana yang dikenal dalam UU pemerintahan daerah tidak diterapkan yerhadap UU Otonomi Khusus.

Menurut Abu Daud Busroh, berdasarkan susunan negara, bahwa negara kesatuan adalah negara yang tidak tersusun daripada beberapa negara seperti halnya dalam negara federasi, melainkan negara itu sifatnya tunggal, artinya hanya ada satu negara, tidak ada negara di dalam negara. Jadi dengan demikian, di dalam negara kesatuan itu juga hanya ada satu pemerintahan, yaitu pemerintahan pusat yang mempunyai kekuasaan atau wewenang tertinggi dalam segala lapangan pemerintahan . Untuk mencapai tujuan – tujuan negara dalam menjalakan tugas sebagaimana yang diatur dalam undang – undang atas beberapa wilayah, maka konsep atau asas desentralisasi simetris dan Asimetris dianggap sebagai konsep penerapan asas pemerintahan dengan status otonomi khusus di Indonesia yang justru membawa  Indonesia ditengah-tengah antara negara berbentuk kesatuan atau  negara berbentuk republik.

 Menurut Joachim Wehner, memberikan pendapatnya, bahwa pemberian otonomi yang berbeda atas satu daerah atau wilayah dari beberapa daerah merupakan praktek penyelenggaraan pemerintahan yang cukup umum ditemui dalam pengalaman pengaturan politik di banyak negara. Pengalaman ini berlangsung baik di dalam bentuk negara kesatuan yang didesentralisasikan, maupun dalam format pengaturan federatif. Dalam khasanah ilmu politik dan pemerintahan, pola pengaturan yang tidak sebanding disebut sebagai asymmetrical decentralization, asymmetrical devolution atau asymmetrical federalis, atau secara umum asymmetrical intergovernmental arrangements. Bagi penulis, pernyataan Joachim mutlak di tetapkan dalam konstitusi sehingga tidak menimbulkan prasangka bahwa Otonomi Khusus hanya kebijakan politik blaka. 

2. Otononomi Khusus Bercirikan Negara
      Federalistism

Federasi dari bahasa Belanda, federatie, berasal dari bahasa Latin; foeduratio yang artinya "perjanjian". Federasi pertama dari arti ini adalah "perjanjian" daripada Kerajaan Romawi dengan suku bangsa Jerman yang lalu menetap di provinsi Belgia. 
Dalam pengertian modern, sebuah federasi adalah sebuah bentuk pemerintahan di mana beberapa negara bagian bekerja sama dan membentuk kesatuan yang disebut negara federal. Masing-masing negara bagian memiliki beberapa otonomi khusus dan pemerintahan pusat mengatur beberapa urusan yang dianggap nasional. Dalam sebuah federasi setiap negara bagian biasanya memiliki otonomi yang tinggi dan bisa mengatur pemerintahan dengan cukup bebas. Ini berbeda dengan sebuah negara kesatuan, di mana biasanya hanya ada provinsi saja. Kelebihan sebuah negara kesatuan, ialah adanya keseragaman antar semua provinsi.
Mengapa tidak, bila otonomi khusus yang dimaksud di Indonesia bercirikan negara federal dalam konsep federalisme nasioanl dalam membangun konsep otonomi khusus dengan kewenangan yang luas dalam sistem ketatanegaraan sehingga konsekuensi politiknya bisa mengalir tanpa ambatan? 

Hal tersebut juga dikemukan oleh Hakim Mahkamah Konstitusi (MK) Mukhti Fajar mengatakan, makna negara kesatuan dengan bentuk otonomi yang seluas-luasnya dan berbagai pengakuan daerah istimewa dan khusus seperti di Indonesia, sebenarnya sudah ada nuansa federalisme .walaupun pemerintahan berdasarkan otonomi khusus di Indonesia tidak memiliki UUD daerah sebagaimana yang diberlakukan dalam konsep negara federal dan hanya diberlakukan UUD 1945 NRI, tetapi pada waktu yang bersamaan kewenangan begitu luas, adanya bendara sebagai simbol daerah, lagu sebagai panjí kebesaran, dan hak- hak lainnya diakui berdasarkan UU kekhususan, maka sesungguhnya roh negara fedral secara nyata diperaktekan pada pemerintahan Indonesia.

Apakah pemberlakuan pemerintahan yang berbentuk Otonomi Khusus merupakan Diskresi pemerintahan?.

   Berbicara soal diskresi dalam kebijakn pemerintah, maka diskresi adalah keputusan dan/atau tindakan yang dilakukan oleh pejabat pemerintahan untuk mengatasi persoalan konkret yang dihadapi dalam penyelenggaraan pemerintahan dalam hal peraturan perundang-undangan yang memberikan pilihan, tidak mengatur, tidak lengkap atau tidak jelas, dan/atau adanya stagnasi pemerintahan. Dengan definisi diatas tak dapat dibenarkan pemerinath pusat menggunakan prinsip ini sebagai langkah menjawab persoalam – persoalan di daerah yang diberikan status khsusu berdasarkan undang-undang otonomi khusus. 
Langkah diskresi bukan dimaksud melahirkn kebijakan dalam bentuk UU. Oleh sebab itu, atas dasar sejarah dalam suatu bangsa, tidak bisa diberikan atau dilaksanakan diskresi sehingga Otonomi Khusus yang dimaksud adalah bukan pemberian pemerintah dalam bentuk kebijakan yang diskresi. Penulis menyampaikan hal ini tepat karena jangan sampai konstitusi tidak diatur secara eksplisit terkait Asas Otonomi Khusus di Indonesian dan demikian eksekutif bisa saja menganggap bahwa Otonomi Khusus adalah bentuk diskresi negara.

Demikian sedikit pandangan pribadi.

Terimakasih atas kunjungan dan menempatkan waktu untuk membacanya!  

Central Jaya, 10 April 2019

Populer Berita